目前，我國(guó)國(guó)有企業(yè)改革正經(jīng)歷從增量改革到存量改革的漸進(jìn)過(guò)程，它包括上世紀(jì)九十年代初期的“股份制”、“公司制”到本世紀(jì)的“國(guó)退民進(jìn)”等改制和發(fā)展。這些變化是國(guó)有企業(yè)改革中一個(gè)不斷探索和完善的過(guò)程，由于改革不配套，規(guī)則不健全，一些深層次矛盾和問(wèn)題還沒(méi)有從根本上得到解決。在審計(jì)部門對(duì)國(guó)企改制調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)改制以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的突出問(wèn)題仍然是國(guó)有資產(chǎn)流失、國(guó)有權(quán)益受損，因此應(yīng)引起有關(guān)部門的重視，并采取措施加以解決。
一、存在的主要問(wèn)題
(一)改制企業(yè)不履行規(guī)定程序，造成國(guó)資委管理上的缺位。其表現(xiàn)形式主要有三種：一是國(guó)有企業(yè)改制方案未按有關(guān)規(guī)定上報(bào)國(guó)資委履行審批程序而自行實(shí)施；二是為轉(zhuǎn)讓國(guó)有股權(quán)而進(jìn)行的資產(chǎn)負(fù)債評(píng)估價(jià)值未經(jīng)國(guó)資委確認(rèn)而進(jìn)行交易；三是企業(yè)未報(bào)國(guó)資委批準(zhǔn)擅自核銷資產(chǎn)。
(二)企業(yè)改制過(guò)程中出現(xiàn)的國(guó)有權(quán)益的流失。歸納起來(lái)包括：1.將凈資產(chǎn)未全部折股的差額部分轉(zhuǎn)為負(fù)債，從而少計(jì)國(guó)有權(quán)益。2.企業(yè)改制前形成的利潤(rùn)和自評(píng)估基準(zhǔn)日到公司制企業(yè)設(shè)立登記日的有效期內(nèi)，原企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)而增加的凈資產(chǎn)被改制后企業(yè)占有。3.實(shí)行先征后返政策，返給原企業(yè)的稅收作為改制后企業(yè)的一項(xiàng)收入處理。4.受讓國(guó)有股權(quán)的自然人股東在未完成股權(quán)轉(zhuǎn)讓前提前參與分紅。如在對(duì)某房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)公司改制的審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，該公司采用上述方法國(guó)有權(quán)益少計(jì)1610.36萬(wàn)元，損失1204.01萬(wàn)元。5.國(guó)有持股單位未按時(shí)收繳國(guó)有股應(yīng)分得的股利，這是國(guó)企改制中的常見(jiàn)問(wèn)題。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，有兩家集團(tuán)公司存在該問(wèn)題，少取得股利收入共計(jì)1970.34萬(wàn)元。
(三)會(huì)計(jì)信息失真問(wèn)題，主要表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)成果失真、資產(chǎn)計(jì)價(jià)失真和會(huì)計(jì)核算失真等。2004年5月31日，某擬產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債表反映資產(chǎn)53883.28萬(wàn)元、負(fù)債47329.43萬(wàn)元、所有者權(quán)益6553.86萬(wàn)元。經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所審計(jì)調(diào)整后，資產(chǎn)為89030.86萬(wàn)元、負(fù)債為79954.65萬(wàn)元、所有者權(quán)益為9076.21萬(wàn)元。凈資產(chǎn)增加2522.35萬(wàn)元，為企業(yè)不按財(cái)務(wù)制度的規(guī)定進(jìn)行會(huì)計(jì)核算，推遲確認(rèn)收入造成的。
(四)企業(yè)改制完成后存在的一些問(wèn)題。一是產(chǎn)權(quán)不清問(wèn)題仍然存在，特別是承擔(dān)社會(huì)職能的相關(guān)資產(chǎn)。這部分資產(chǎn)因改制后企業(yè)不愿繼續(xù)管理國(guó)有資本持有單位不愿接收而形成賬外資產(chǎn)。二是改制后企業(yè)不符合現(xiàn)代企業(yè)制度，仍向企業(yè)主管部門繳納管理費(fèi)。三是董事長(zhǎng)與總經(jīng)理由同一人擔(dān)任。
二、原因分析
(一)管理體制不完善
對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督尚未真正達(dá)到國(guó)家和企業(yè)雙方所要求的專職化、科學(xué)化、企業(yè)經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)化、操作主體的獨(dú)立化等要求。對(duì)國(guó)有資產(chǎn)的分級(jí)管理和分工監(jiān)督尚未真正實(shí)現(xiàn)。比如，國(guó)企廠長(zhǎng)經(jīng)理經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)雖有制度，但在一些企業(yè)落實(shí)不力，企業(yè)的內(nèi)控制度也成了“聾子的耳朵”。同時(shí)，所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，企業(yè)資金投入、資金來(lái)源呈多元化趨勢(shì)，而國(guó)有資產(chǎn)管理工作相對(duì)滯后，出現(xiàn)許多資產(chǎn)所有權(quán)方面的爭(zhēng)議，造成產(chǎn)權(quán)不明晰，難免形成流失。
(二)監(jiān)督制約不到位
一是國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督部門責(zé)任不明確，職能不到位。具有國(guó)有資產(chǎn)管理監(jiān)督職能的政府部門，對(duì)國(guó)有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任不明確，使他們不可能像真正的資產(chǎn)所有者那樣監(jiān)督和約束經(jīng)營(yíng)管理者的行為。二是真正的法人治理結(jié)構(gòu)還沒(méi)有建立起來(lái)。目前，國(guó)企大都實(shí)行廠長(zhǎng)經(jīng)理負(fù)責(zé)制，即使是公司制企業(yè)，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的作用普遍得不到有效發(fā)揮。三是由于會(huì)計(jì)師事務(wù)所出具的審計(jì)報(bào)告沒(méi)有強(qiáng)制性，企業(yè)不按其審計(jì)結(jié)果進(jìn)行賬務(wù)調(diào)整，致使國(guó)有收益被違規(guī)讓渡給改制企業(yè)。
三、相關(guān)建議
(一)加大國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革，從政府管理體制上防止國(guó)有資產(chǎn)流失。國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革極具挑戰(zhàn)性，目前國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革已經(jīng)觸及到經(jīng)濟(jì)體制改革之外的很多內(nèi)容，比如說(shuō)管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合，管人就是人事制度改革，人事制度改革本身就是政治體制改革的一個(gè)組成部分。因此，在國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體制改革過(guò)程中，必須解放思想，大膽探索，勇于實(shí)踐，開(kāi)拓創(chuàng)新、按照十六大對(duì)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理提出的要求，在建立健全國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系方面，國(guó)務(wù)院成立了國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)，各省、市(地)也分別建立了相應(yīng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)、這是保證出資人到位，保證國(guó)有資產(chǎn)不流失的體制性建設(shè)。作為國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)督管理部門要切實(shí)履行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)一步提高監(jiān)管的能力和水平，有效防止企業(yè)資產(chǎn)損失和國(guó)有資產(chǎn)流失。
(二)加強(qiáng)審計(jì)工作，加大審計(jì)力度。目前，一些企業(yè)會(huì)計(jì)信息失真的問(wèn)題比較嚴(yán)重。審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)認(rèn)真揭露和糾正會(huì)計(jì)信息失真問(wèn)題，促進(jìn)企業(yè)嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)法律法規(guī)和會(huì)計(jì)制度，規(guī)范會(huì)計(jì)核算，如實(shí)反映經(jīng)營(yíng)成果和財(cái)務(wù)收支狀況。堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)為中心，積極開(kāi)展企業(yè)效益審計(jì)，并將經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)與企業(yè)效益審計(jì)有機(jī)結(jié)合起來(lái)。進(jìn)一步發(fā)揮經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)在企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)督中的職能作用。通過(guò)健全經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)法規(guī)，加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)責(zé)任評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)，緊緊圍繞全面審計(jì)，突出重點(diǎn)，摸清家底，揭露企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債損益不實(shí)、管理不善造成損失，國(guó)有資產(chǎn)流失等重大問(wèn)題。注意發(fā)現(xiàn)大案要案線索，加大對(duì)重大違法違紀(jì)問(wèn)題的查處力度。
(三)在公司治理中既要防止所有權(quán)侵犯經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)，也要防止經(jīng)營(yíng)權(quán)、管理權(quán)架空所有權(quán)，排斥監(jiān)督權(quán)。《公司法》把公司權(quán)利劃分為所有權(quán)、控制權(quán)和管理權(quán)。這項(xiàng)權(quán)利分別由股東會(huì)、董事會(huì)和經(jīng)理層行使，而且有十分明確的條文加以界定。盡量避免一人身兼數(shù)職的現(xiàn)象。企業(yè)在深化改革和加快發(fā)展過(guò)程中，要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，保證國(guó)有資產(chǎn)保值增值。
(四)細(xì)化國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)，從法規(guī)制度上防范國(guó)有資產(chǎn)流失。目前的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)對(duì)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓以及產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓過(guò)程中的操作程序等作出了規(guī)定，此規(guī)定使得國(guó)有企業(yè)改制基本實(shí)現(xiàn)了有法可依。但是由于這些法律法規(guī)還不完善、不具體，可操作性也不強(qiáng)，致使一些企業(yè)在改制中出現(xiàn)違法違規(guī)問(wèn)題。這就要求我們立法機(jī)關(guān)和相關(guān)部門及時(shí)完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)，把國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法規(guī)制度建設(shè)作為規(guī)范企業(yè)行為的根本性措施，保證國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管工作有法可依、有章可循，從法規(guī)制度上堵住國(guó)有資產(chǎn)流失的明溝暗渠。同時(shí)還要嚴(yán)抓國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管法律法規(guī)的落實(shí)檢查，保證各項(xiàng)防止國(guó)有資產(chǎn)流失的法規(guī)制度得到不折不扣地貫徹執(zhí)行。
(五)要按照建立現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，建立健全國(guó)有產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制，做到國(guó)有資產(chǎn)投到哪里，產(chǎn)權(quán)保護(hù)機(jī)制就必須跟到哪里，出資人的監(jiān)管作用就必須發(fā)揮到哪里。構(gòu)建多層次、全方位的監(jiān)督網(wǎng)，從發(fā)揮各監(jiān)督主體作用，形成監(jiān)督合力方面防止國(guó)有資產(chǎn)流失。要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，認(rèn)真貫徹執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)落實(shí)相關(guān)制度及配套措施;要充分發(fā)揮紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、監(jiān)事會(huì)各監(jiān)督主體作用。探索在領(lǐng)導(dǎo)體制、機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、工作方式、制度規(guī)范等方面的協(xié)調(diào)運(yùn)作，形成信息共享、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的監(jiān)督合力;要加強(qiáng)企業(yè)的民主管理和監(jiān)督，深化廠務(wù)公開(kāi)，建立完善職工董事、職工監(jiān)事制度，聘任職工代表為特邀監(jiān)督員，發(fā)揮監(jiān)督作用;要把企業(yè)內(nèi)部監(jiān)督與法律監(jiān)督、行政監(jiān)督、社會(huì)和新聞媒體等外部監(jiān)督有機(jī)結(jié)合，通過(guò)程序監(jiān)控、過(guò)程監(jiān)管、結(jié)果監(jiān)督和責(zé)任追究，加大對(duì)權(quán)力的約束力度。當(dāng)然，加強(qiáng)對(duì)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員的廉潔自律教育，也是防止國(guó)有資產(chǎn)流失的一項(xiàng)不可忽視的基礎(chǔ)性工作。
(朱麗華 北京市審計(jì)局)
